Une démarche syndicale pour affirmer le rôle des professionnels dans l’action publique

Publié le 06/01/2014 à 17H05
L’enquête CFDT Cadres en 2010 auprès de presque 7000 cadres a mis en lumière leur engagement dans le travail, leur attachement au service public mais également leur découragement devant les restructurations décidées et imposées sans concertation.

Ne souhaitant pas en rester à ce constat négatif, la CFDT Cadres a proposé une démarche d’analyse du « travail public » pour faire apparaitre les marges de manœuvre des cadres dans leur travail et les leviers syndicaux qui, avec les sections, les syndicats et tous les niveaux de notre organisation, peuvent être mis en oeuvre.

Cette démarche a été tentée par l’URI-CFDT Bretagne, avec des cadres adhérents et des militants d’équipes CFDT de plusieurs institutions du monde sanitaire et social, la principale institution représentée étant l’Agence Régionale de Santé (ARS). La présence de cadres d'origines professionnelles et statutaires différentes a permis d'ouvrir un espace de débat original. S'ils ont affirmé leur engagement fondé sur une « vocation service public » (fonctionnaires ou pas), sur des valeurs CFDT partagées, ils ont pu dire leurs difficultés, les écarts voire les conflits avec les pratiques de collègues avec lesquels ils sont en relation professionnelle, ces mêmes collègues étant aussi adhérents à la CFDT.

Chacun estimant agir au nom de l'intérêt général et donc dans l'intérêt de « son » usager, la confrontation a amené le groupe à débattre de la place de l’usager, des conditions de son expression et de la prise en compte de cette expression. L’analyse des pratiques d’évaluation de leur action (reporting et autres), vécues de façon quasi quotidienne par les participants car c’est une des activités des cadres, est vite devenue le coeur des débats du groupe.

 

Rendre visible l’expertise des professionnels publics

 

Les salariés qui oeuvrent au quotidien dans les services publics, qu’on ne nomme pas et qui ne se nomment pas « salariés » mais agents ou fonctionnaires sont d’abord des professionnels. Mais l’approche statutaire est si forte qu’ils se définissent plus souvent par une position statutaire et ensuite éventuellement par l’activité, rarement par le métier, qu’ils exercent. Ce comportement est renforcé chez les cadres, en particulier ceux de la fonction publique d’Etat, qui ont obligation de mobilité.

Ces professionnels exercent une activité, une responsabilité de service en lien avec des usagers (personnes physiques ou institutions) ; ils mettent en oeuvre des compétences, fruit de formations mais surtout d’expériences et d’ajustements entre les injonctions de la puissance publique et les usagers qu’ils côtoient. Ces ajustements sont parfois précaires mais permettent d’assurer la continuité du service public. Ils co-construisent ainsi au quotidien une expertise, confrontée à la demande de « leurs » usagers et élaborée avec ces derniers, ce qui constitue « leur » travail public.

 

Travailler la relation usagers – clients

 

Les usagers sont conviés et ont la parole dans les instances, mais cette parole est canalisée par des représentants et par des modalités d’échange qui n’ont rien de spontanées, si bien que les usagers sont formellement écoutés mais pratiquement peu entendus. Les professionnels n’y sont pas non plus toujours représentés.

Les Organisations syndicales et les représentants des agents sont souvent absents de lieux où sont représentés les usagers (exemple : des commissions du RSA). Notre organisation administrative n’a pas imaginé d’espace formalisé et régulé, de débat contradictoire entre professionnels et usagers.

Nos services publics héritent d’une longue histoire où a priori le service connaitrait les besoins, connaitrait les publics et aurait ainsi prédéterminé les réponses. L’administration est souvent dans une logique descendante qui détermine les réponses aux besoins. Or la réalité est tout autre et, au quotidien, lorsque l’usager essaie d’exprimer son attente, le fonctionnaire tente d’adapter la règlementation pour répondre à sa demande et c’est dans cette interaction que se construit la réponse au besoin, l’usager étant alors entendu et le professionnel légitimé en ce qu’il a permis la réponse adéquate.

 

Rendre visibles les conflits de logique et promouvoir les coopérations

 

Par méconnaissance ou ignorance du travail des autres, les institutions s’opposent au détriment du service et de l’usager. Chaque service, chaque institution a son histoire, sa culture, sa logique. Reprendre le fil de cette histoire, permet d’expliquer des comportements et des conflits qu’il est nécessaire de rendre visibles pour les dépasser.

La culture jacobine qui imprègne encore largement l’administration entraîne des modes de fonctionnement hiérarchiques, des consignes toujours descendantes auxquels s’ajoutent des conflits de pouvoir entre l’expertise scientifique et la rationalité gestionnaire.

Chacun travaille dans son coin, parfois même les uns contre les autres alors qu’il faudrait, pour répondre à l’usager, un regard transversal, pluri institutionnel et une véritable coopération entre les professionnels. L’efficacité des services (leur performance globale dirait-on dans le privé) est collective et directement liée au pouvoir d’action de chacun et à la qualité de la coopération de tous.

 

Faire de l’évaluation une démarche qui permette de débattre de la finalité du travail

 

Tous les cadres, quel que soit leur secteur d’activité, déplorent le temps passé à « rendre compte » à la hiérarchie, à l’autorité de contrôle, souvent à travers des indicateurs quantifiés qui induisent des objectifs qui ne sont pas les leurs. Ainsi, l’évaluation des politiques gérontologiques des établissements fait surtout référence à des actes médicaux quand les professionnels agissent plutôt dans l’accompagnement social. Le risque apparait alors de détourner l’activité pour satisfaire aux critères qui permettront d’être financés. Pourtant dans ce domaine, la loi de 2002 en particulier précise que l’évaluation sert à apprécier ce qui est fait pour améliorer la qualité et mieux utiliser les fonds publics ! Qui peut contester un tel objectif ? Mais comment passer d’une évaluation globale des politiques publiques nécessaires pour apprécier l’utilisation des fonds publics investis, à une évaluation des pratiques qui permette de « rendre compte » de l’efficacité et de l’efficience de l’action publique ?

Cette démarche n’évoque pas ici l’entretien individuel d’évaluation mais une évaluation collective de l’action quotidienne qui permette de faire émerger les coopérations des acteurs, les ajustements nécessaires qui n’avaient pas été imaginés, les synergies positives créées par l’interaction entre le besoin exprimé et la réponse professionnelle, interaction qui permet de définir in fine l’effet attendu par le service public offert à l’usager, qu’il soit une personne ou une institution.

Tous les cadres expliquent comment ils répondent ce qu’ils imaginent être nécessaire pour que leur service fonctionne au mieux (obtenir des moyens, ne pas se faire remarquer quitte à masquer la réalité). Comme dans le privé, les évaluations de l’action publique se font ainsi sur des chiffres plus ou moins éloignés de la réalité. Elaborer dans un collectif de travail, les indicateurs qui permettent de rendre compte du travail, des besoins en lien avec les objectifs que le service s’est fixés, alimentera la négociation avec l’autorité de tutelle. Mais chaque service public porte l’expression d’un « intérêt général partiel » et ces critères doivent être confrontés à ceux d’autres services parfois placés dans une logique de concurrence. Un dialogue au niveau territorial, tel qu’il a été vécu à Rennes, peut aider à une démarche « ascendante » de l’évaluation qui puisse être ensuite confrontée à la logique descendante des autorités de tutelle. On le voit, la démarche d’analyse du « travail public » telle qu’elle a été conduite en Bretagne peut permettre de faire émerger non pas l’intérêt général trop souvent évoqué comme allant de soi mais au moins « l’intérêt général partiel », celui qui nait de la relation de service public entre les usagers d’un service et les professionnels qui y travaillent. Cet « intérêt général partiel » constitue un élément du « bien commun » fondement de l’action publique et de l’action syndicale CFDT.

 

PHILIPPE LEPEU

JOCELYNE CABANAL